La redécouverte du droit public par le droit russe contemporain et l’importation de concepts qui lui sont liés
Anne GAZIER
Université de Paris X-Nanterre
Mots-clés : droit russe, droit public – Russie, notions de droit public – Russie, État et droit – Russie, administration et droit - Russie
Plan de l'articleTexte intégral
On commencera cette étude par une observation à caractère linguistique. Le mot « publičnyj » qui signifie « public » en russe et qui, tout comme lui, provient du latin « publicus », est rarement employé en Russie et ceci aussi bien dans la langue parlée, la presse écrite, la littérature que dans les textes juridiques. Pourtant cet adjectif a grosso modo les mêmes significations que le mot français « public » qui, lui, est très courant dans la langue française. En particulier, tout comme ce dernier, « publičnyj » peut avoir deux sens principaux :
- L’ouverture, l’accessibilité (à tous ou à un nombre indéterminé de personnes) (ex : publičnye torgi, qui signifie vente aux enchères publiques) ;
- L’appartenance (au sens large) à une collectivité sociale et, notamment, à l’Etat (ex : publičnyj muzej, musée public).[1]
Précisément, c’est dans ce dernier sens que l’épithète « publičnyj » est le moins souvent utilisée.[2] Des mots proches comme « gosudarstvennyj » (étatique) ou « obŝestvennyj » (social, de la société) lui sont couramment préférés. Ce trait s’observe particulièrement dans les textes juridiques : ainsi, une étude récente montre que l’adjectif « publičnyj » s’y rencontre dans une vingtaine d’expressions seulement, dont plus de la moitié (14 sur un total de 21) se rattachent au premier sens (l’ouverture, l’accessibilité).[3]
Or cette situation, déconcertante pour un juriste occidental et, en particulier un juriste français, habitué à un usage très fréquent du qualificatif « public », est appelée à changer. Il apparaît, en effet, que, depuis la perestroïka et l’abandon du système soviétique, la langue russe fait une place croissante à des expressions où l’adjectif « publičnyj » est employé dans son deuxième sens (lié à l’Etat). On peut citer, à titre d’exemple récent, l’emploi de l’expression « publičnye uslugi » (services publics) par Vladimir Poutine dans ses adresses annuelles à l’Assemblée fédérale de 2002, 2004 et 2005.[4] Cette évolution, qui enrichit ainsi le vocabulaire politique, touche plus spécialement encore la langue juridique (celle de la doctrine, de la jurisprudence et des textes). Elle tient à un phénomène de plus en plus marquant : la redécouverte du droit public (publičnoe pravo) et son développement dans la Russie contemporaine. Ce phénomène suscite d’importantes interrogations. On peut se demander notamment s’il ne traduit qu’un rapprochement superficiel du droit russe d’autres droits européens et, en particulier, des droits allemand et français ou s’il s’inscrit dans un mouvement plus profond tendant à voir dans l’Etat et le droit non pas seulement des instruments de contrainte mais aussi et surtout des outils au service de l’intérêt général. Nous tenterons de donner des éléments de réponse à cette question d’abord en analysant la nature et l’ampleur de ce phénomène, puis en nous penchant sur ses origines et enfin, en nous interrogeant sur ses implications.
Avant d’examiner le développement que connaît actuellement le droit public en Russie, il convient de dire quelques mots du sort que ce pays a réservé à la summa divisio, la division du droit entre droit public et droit privé.[5] En effet, après des années de négation durant la période soviétique, cette distinction renaît et prend une importance croissante.
La réapparition de la distinction entre le droit public et le droit privé
La distinction entre le droit public et le droit privé, qui remonte au droit romain, était bien connue du droit russe d’avant la Révolution de 1917. On rappellera à cet égard que ce droit faisait partie de la famille romano-germanique. Les grands juristes russes libéraux de la fin du XIXe et du début du XXe siècle ont ainsi affirmé l’existence de la distinction tout en prenant une part active aux débats sur ses fondements et ses critères.[6]
La période soviétique, en revanche, a été caractérisée par l’ignorance de cette distinction, considérée comme propre aux droits bourgeois. On peut citer la célèbre affirmation de Lénine figurant dans une lettre adressée en 1922 au commissaire du peuple à la justice de l’époque, D. I. Kourski, à l’occasion de la préparation du premier Code civil soviétique :
Nous ne reconnaîtrons rien comme étant « privé » ; pour nous, tout, dans le domaine de l’économie, est de droit public et non privé.[7]
Ce rejet de tout ce qui est privé s’est accompagné d’un large bannissement de l’adjectif « častnyj » (privé). Ainsi, la propriété privée (častnaâ sobstvennost’) a cédé la place à la propriété « personnelle » (ličnaâ sobstvennost’). En revanche, contrairement à ce que laisserait croire la phrase de Lénine et à ce qui semblerait à première vue logique, on n’a nullement assisté au triomphe de ce qui est public. Notamment, le qualificatif « publičnyj » a été remplacé dans de nombreuses expressions par « gosudarstvennyj » (étatique) ou, moins souvent, par « obŝestvennyj » (social). Ainsi, on peut dire que tout ou presque est devenu « étatique » ou « social », mais pas « public ».
La perestroïka et surtout l’abandon du système soviétique au début des années 1990 ont entraîné la réapparition de la distinction droit public/droit privé d’abord dans les travaux des juristes puis dans la jurisprudence (et notamment celle de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie).[8] Toutefois, dans un premier temps, une place réduite lui a été accordée. Notamment, les manuels russes d’introduction au droit qui l’exposaient ne l’utilisaient pas pour classer les branches du droit.[9] Dans un second temps, à compter de la fin des années 1990 et du début des années 2000, cette place s’est accrue et certains auteurs ont commencé à répartir les branches du droit entre le droit public et le droit privé.[10] Surtout, la présentation de la distinction a évolué. Au début, elle était caractérisée par une idéalisation du droit privé qui contrastait avec un certain dénigrement du droit public. Le droit privé était ainsi présenté comme fondé sur l’autonomie et l’égalité, le droit public sur la contrainte tandis que la différence d’objet et de finalité entre les deux droits était à peine abordée.[11] Ce trait tient essentiellement à l’idéologie qui dominait à ce moment. En effet, la volonté d’assurer le passage d’une économie planifiée à une économie de marché a suscité un véritable engouement pour le droit privé (qui s’est traduit, en particulier, par la création, en décembre 1991 d’un centre de recherches sur le droit privé). En revanche, le droit public, qui était plutôt mal considéré, s’est trouvé négligé. La méfiance était grande envers l’Etat et tout ce qui lui était lié. Cette situation a changé peu à peu sous l’influence de travaux menés par des spécialistes russes du droit public et notamment, de l’ouvrage d’Iouri Tikhomirov paru en 1995 sous le titre « Publičnoe pravo » (Le droit public)[12].
La réhabilitation et le développement du droit public
La transformation du droit dans la Russie post-soviétique s’est traduite d’abord et avant tout par un renouveau de la codification. Or, dans cette grande entreprise, une priorité a été accordée au droit privé et d’abord au droit civil (la première partie du Code civil de la Fédération de Russie a été adoptée dès 1994, la seconde en 1996).[13] Le droit public a été touché un peu plus tard - si l’on met à part le droit pénal (le nouveau Code pénal datant de 1996), qui est une branche du droit public selon les juristes russes. En effet, il a fallu attendre 1998 pour l’adoption du Code budgétaire et de la première partie du Code fiscal, 2000 pour celle de la seconde partie de ce code et fin 2001 pour celle du nouveau Code des infractions administratives. De même, si la Constitution - texte essentiel pour toutes les branches du droit et notamment celles du droit public - date du 12 décembre 1993, les nombreuses lois qu’elle prévoit pour préciser ses dispositions relatives à l’organisation du pouvoir fédéral et à ses rapports avec les régions, les « sujets de la Fédération », ont tardé à être adoptées.[14] A l’heure actuelle, toutefois, on peut estimer que le retard a été rattrapé et que les nouvelles bases ont été posées pour le droit public comme pour le droit privé.
Cet immense travail législatif s’est accompagné de l’introduction de nouvelles notions dans le droit public russe. On a vu ainsi apparaître, non pas dans la Constitution de 1993 elle-même mais dans les textes adoptés après, des notions comme celles de « pouvoir public » (publičnaâ vlast’), d’ « intérêt public » (publičnyj interes), de « rapport de droit public » (publičnoe pravootnošenie). Le plus souvent, cette consécration textuelle a été précédée de l’utilisation et de l’explicitation de ces concepts par la doctrine puis par la jurisprudence de la Cour constitutionnelle. Les travaux des juristes russes jouent, en effet, un rôle moteur dans ce domaine. Depuis le début des années 2000, certains publicistes prônent ainsi la reconnaissance de « services publics » (publičnye uslugi) et la réglementation de leur gestion.[15] Toutefois, pour le moment au moins, si l’idée de « service public » fait son entrée dans les textes juridiques russes, c’est sous la forme indirecte de services « universels » (universal’nye).[16], sociaux » (social’nye)[17] ou étatiques (gosudarstvennye).[18] Pourtant, comme on l’a dit, Vladimir Poutine a déjà, à plusieurs reprises, employé l’expression « publičnye uslugi », affirmant notamment que l’Etat avait l’obligation de « fournir à la population des services publics de qualité »[19]. Allant plus loin encore, des juristes préconisent l’introduction de notions révolutionnaires pour le droit russe comme celles de « personne morale de droit public » (ûridičeskoe lico publičnogo prava)[20] ou de « propriété publique » (publičnaâ sobstvennost’)[21]. Ce mouvement, qui semble appelé à se poursuivre, résulte de la combinaison de plusieurs facteurs.
Deux grands types de facteurs ont contribué au développement du droit public dans la Russie contemporaine : des facteurs externes (les influences étrangères et le rôle des organisations internationales) et des facteurs internes (les réformes administratives et économiques). Bien que les uns et les autres aient été étroitement liés (notamment, les influences étrangères ont joué un rôle non négligeable dans la conception des réformes), nous les examinerons tour à tour.
Les influences étrangères et le rôle des organisations internationales
Avec la fin de la censure, l’ouverture des frontières et la volonté affichée des autorités politiques russes de bâtir une démocratie et un Etat de droit, on a assisté à un développement sans précédent de la coopération de la Russie avec les Etats occidentaux dans le domaine juridique. Cette coopération, qui ne concernait au départ que l’élaboration de grands textes (comme la Constitution ou le Code civil), est devenue plus systématique et plus poussée avec l’entrée, en 1996, de la Russie au Conseil de l’Europe. Depuis lors, en effet, de nombreux projets de loi de la Fédération de Russie sont soumis pour avis à des experts du Conseil de l’Europe. Or, ces derniers proviennent de différents pays européens et, notamment, de pays d’Europe continentale où le droit public est très développé. En outre, la signature puis la ratification par la Russie de conventions et chartes élaborées par le Conseil de l’Europe font entrer dans le droit russe des notions se rattachant au droit public. On peut citer l’exemple de la Charte européenne de l’autonomie locale qui se réfère, à ses articles 3 et 4 aux « affaires publiques » et aux « responsabilités publiques ».[22] Certes, il ne s’agit pas là de notions fondamentales mais d’expressions qui permettent de mieux définir un des concepts clé de la Charte, celui d’« autonomie locale ».
A ce rôle joué par le Conseil de l’Europe s’ajoute la mise en œuvre des nombreux projets financés par l’Union européenne dans le cadre du programme d’assistance aux Etats issus de l’ex-URSS, le programme TACIS. Cependant, il ne faudrait pas surestimer cette influence européenne. Tout d’abord, en effet, l’assistance technique du Conseil de l’Europe et de l’Union européenne est bien souvent concurrencée par l’aide américaine et par celle d’institutions financières internationales. Or, comme on le sait, les droits anglo-saxons ne font qu’une place réduite au droit public. De même, si les experts de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international s’intéressent désormais non plus seulement à l’économie mais également à « la bonne gouvernance », leurs rapports sont imprégnés par une idéologie libérale plutôt hostile au renforcement de la spécificité de l’administration publique. Ensuite et surtout, l’essor actuel du droit public russe apparaît essentiellement dû à des processus internes à la Russie, à la réalisation de réformes qui s’inspirent certes pour partie d’exemples étrangers mais qui ont leurs caractères et leur dynamique propres.
L’impact de réformes administratives et économiques
Plusieurs réformes ou évolutions importantes ont joué et jouent encore un rôle déterminant dans le développement du droit public russe et des concepts qui lui sont liés.
La première de ces réformes et, sans doute, la plus importante de ce point de vue, est une réforme décentralisatrice : c’est la création, en 1991, de l’auto-administration locale (mestnoe samoupravlenie). Il s’agit de l’institution, au niveau infrarégional, d’organes chargés des affaires locales autonomes par rapport à l’Etat et non plus rattachés à lui comme auparavant. Comme l’affirme l’article 12 de la Constitution de 1993, « Les organes de l’auto-administration locale ne font pas partie du système des organes du pouvoir d’Etat ». Cette phrase, à première vue un peu énigmatique, a des implications essentielles.
- Elle signifie d’abord que les organes de l’auto-administration locale sont séparés de ceux de l’Etat et, par voie de conséquence, qu’ils sont régis par des règles spécifiques. Une nouvelle branche du droit public est née de ce particularisme : le « droit municipal », droit qui a connu depuis un développement considérable.[23]
- Elle implique ensuite que les organes de l’auto-administration locale exercent un pouvoir qui n’est pas étatique. Les juristes russes se sont demandés de quel pouvoir il pouvait bien s’agir. Les textes ne donnent pas de réponse : ils se contentent d’évoquer un « pouvoir » sans ajouter de qualificatif. Pourtant le pouvoir de ces organes est bien différent de celui que peuvent exercer des particuliers ou des groupements : il est du même type que le pouvoir étatique mais n’émane pas de l’Etat. Le recours au concept de « pouvoir public » (publičnaâ vlast’) a permis de traduire cette analogie : le pouvoir de l’auto-administration locale est un pouvoir public tout comme le pouvoir étatique. La Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie a consacré l’utilisation de ce concept et a notamment estimé que « le pouvoir public peut être […] municipal » et non seulement étatique.[24]
La réforme visant à introduire en Russie l’auto-administration locale a ainsi été à l’origine de la formation d’une nouvelle branche du droit public russe et de l’utilisation d’un nouveau concept.
Sans aller aussi loin, les lois qui se sont succédé à compter de 1987 pour permettre aux citoyens de contester en justice les actes et agissements de l’administration[25], ont eu des répercussions très importantes sur le droit public russe. Certes, pour le moment au moins, elles n’ont pas entraîné la création de juridictions spécialisées dans les affaires administratives. Mais, elles ont permis l’apparition et la multiplication, parmi les litiges portés devant les tribunaux ordinaires ou d’arbitrage, des litiges mettant en cause l’administration. Des procédures spéciales ont dû être élaborées pour les traiter. Les problèmes nouveaux qu’ils ont soulevés ont reçu des solutions particulières. Prenant acte de cette évolution, les nouveaux codes de procédure civile et de procédure devant les tribunaux d’arbitrage adoptés en 2002 consacrent une subdivision entière au cas particulier de ces litiges qui sont qualifiés d’affaires ayant pour origine des « rapports de droit public ».[26] Ainsi, ces codes ne se contentent pas de prendre en compte la spécificité de ce que l’on appelle en France le contentieux administratif, ils font usage d’une notion qui n’était utilisée auparavant que dans la doctrine et la jurisprudence, celle de « rapport de droit public » (publičnoe pravootnošenie).
On doit citer également les réformes de la fonction publique qui se sont succédé à compter du début des années 1990. Elles ont entraîné, en effet, le développement, au sein du droit administratif russe, d’une nouvelle sous-branche formée par un droit de plus en plus distinct du droit du travail : le droit de la fonction publique.
Si l’on se tourne enfin vers les réformes économiques, elles se sont surtout accompagnées, tout au moins au début, d’un essor très important du droit privé et, comme on l’a vu, d’un certain dédain pour le droit public, considéré comme une menace pour la liberté d’entreprendre. Toutefois, le droit financier, auquel a été accordé d’emblée une grande attention, est à mettre à part. De plus, l’accomplissement de ces réformes a rencontré de grandes difficultés qui ont suscité, notamment à compter de l’arrivée au pouvoir de Vladimir Poutine en l’an 2000, un regain d’intérêt pour le rôle de l’Etat dans le domaine économique et social et, par voie de conséquence, pour le droit qui le régit. En particulier, on s’est interrogé sur les fonctions exercées par l’Etat dans l’économie. L’idée, nettement d’inspiration libérale, est que l’Etat intervient trop en la matière et gêne le développement de l’économie de marché (en soumettant les activités économiques à de trop nombreuses et inutiles autorisations, en multipliant les contrôles, etc.). La volonté des autorités politiques, en partie à l’origine de la « réforme administrative » (administrativnaâ reforma) menée depuis 2002, est de ne laisser à l’Etat, en plus de ses fonctions régaliennes, que les fonctions considérées comme indispensables et qu’il est le seul à pouvoir assurer.[27] Or, afin de parvenir à délimiter ces fonctions, il est fait appel, de plus en plus souvent, à des notions liées au droit public comme celles d’intérêt public (publičnyj interes), de services « universels », « sociaux » ou « étatiques » ou bien encore - mais seulement, comme on l’a vu, dans la doctrine juridique ou le discours politique -, de « services publics » (publičnye uslugi).
En outre, dans le cadre de ce processus, si l’Etat est appelé à intervenir moins directement dans l’économie, il est amené à développer des fonctions de régulation et de contrôle. On assisterait donc moins à une diminution qu’à un changement du rôle de l’Etat dans l’économie. Cette évolution, loin d’entraîner un renforcement du droit privé, s’accompagnerait, selon certains juristes, d’un essor du droit public. Elle favoriserait même l’apparition, au sein du droit russe, d’une nouvelle discipline, connue de droits de l’Europe occidentale et, en particulier du droit français : le droit public économique.[28]
Une question se pose alors : une telle extension du droit public, qui tient ainsi aux effets conjugués de réformes de natures très différentes, n’a-t-elle que des répercussions limitées sur le contenu de ce droit ou le change-t-elle en profondeur ?
Les changements observés apparaissent plus ou moins profonds selon que l’on considère les limites qu’ils comportent ou les perspectives d’évolution qu’ils ouvrent.
Malgré les évolutions constatées, le droit public russe conserve deux grands traits principaux :
- - Il a une conception très large de l’Etat et lui accorde une place écrasante.
- - Il est, en grande partie, un droit répressif.
La conception extensive de l’Etat se traduit d’abord par le refus de voir dans les régions russes, les « sujets de la Fédération », des entités autonomes séparées de l’Etat, à l’instar des formations municipales.[29] Ce phénomène ne résulte pas du fédéralisme qui ferait des sujets de la Fédération des « Etats » fédérés. Bien au contraire, la Constitution ne qualifie d’Etats qu’une minorité de sujets de la Fédération, les républiques, et ne leur accorde aucune souveraineté. En revanche, elle précise que les organes dirigeants de ces entités régionales sont des organes de l’Etat, qui exercent, tout comme les organes de la Fédération, le pouvoir d’Etat. Ainsi s’applique à eux un principe centralisateur hérité de l’époque soviétique, celui de « l’unité du pouvoir d’Etat », réaffirmé à l’article 5 §3 de la Constitution.
Cette vision étatiste du pouvoir et de ses attributs se manifeste ensuite par l’utilisation très courante de l’adjectif « gosudarstvennyj » (étatique) dans les textes juridiques. Si, comme on l’a vu, l’épithète « publičnyj » (public) prend sa place dans un nombre croissant d’expressions, cette évolution est encore bien timide. Notamment, pour le moment au moins, la propriété ou les entreprises ne sauraient être « publiques » : elles sont étatiques, municipales ou bien privées. De même, ce que l’on traduit par « fonction publique » se dit littéralement en russe « service de l’Etat » (gosudarstvennaâ služba) et ne comprend pas la fonction publique municipale, appelée « municipal’naâ služba ». On observera également que, dans les articles de doctrine récents (et pas seulement dans les textes), l’expression « services étatiques » est bien souvent préférée à celle de « services publics ».[30] En outre, les juristes russes avouent couramment avoir bien du mal à se représenter ce que signifie un « pouvoir public » qui ne serait pas étatique…
Cette difficulté à sortir du cadre étatique s’accompagne d’un attachement à une conception coercitive et même répressive du droit public. Ce phénomène s’explique en partie par la présence du droit pénal au sein des branches du droit public russe. Surtout, il tient au caractère partiellement répressif du droit administratif russe. Une des institutions essentielles de ce droit est, en effet, ce qui se traduit littéralement par la « responsabilité administrative » (administrativnaâ otvetstvennost’) et qui signifie non pas la responsabilité de la puissance publique mais, à l’inverse, la « responsabilité des citoyens (et des personnes morales) devant l’administration », pour des infractions dites « administratives », c’est-à-dire sanctionnées en principe par l’administration. Ces infractions font l’objet d’un des principaux codes de la Fédération de Russie : le code des infractions administratives, dont une nouvelle rédaction date, comme on l’a signalé, de 2001. Cette partie du droit administratif russe est particulièrement développée et imposante, surtout si on la compare avec une partie « en développement » comme le contrôle juridictionnel de l’administration.
Doit-on conclure de ces remarques que l’essor du droit public russe ne changerait que peu de choses à sa nature profonde et que l’emploi croissant de notions juridiques comportant l’adjectif « public » ne serait qu’un effet de mode ? Il est sans doute excessif d’aller aussi loin. Ce serait, en outre, avoir une vision à court terme.
L’évolution du droit public russe reflète des tendances profondes. En premier lieu, elle traduit une différenciation croissante entre le secteur public et le secteur privé. L’administration est, comme on l’a vu, de plus en plus régie par un droit qui lui est propre (on peut citer l’exemple de la fonction publique, dont le droit relève de moins en moins de celui du travail, ou celui des litiges mettant en cause l’administration, qui sont soumis à un régime de plus en plus spécifique). Pour tenir compte de cette spécificité, la création de tribunaux administratifs spécialisés fait l’objet d’un projet de loi qui attend son adoption (certes depuis 2000!).[31]
En second lieu, si la place occupée par l’Etat est toujours largement dominante, elle diminue. Le droit « municipal » est, comme on l’a dit, en plein développement. Le droit administratif est en mutation. Notamment, dans les manuels, la partie dite spéciale, par opposition à la partie générale, et qui traitait en détail des attributions des différents organes administratifs dans l’ensemble des domaines y compris dans les différentes branches de l’économie[32], tend à disparaître[33] ou à faire place à des développements consacrés à « l’action » de l’administration « sur les processus socio-économiques »[34].
En outre, les objectifs que poursuivent les normes de droit public ne se rattachent plus seulement à l’Etat et à ses intérêts. Tout d’abord, la défense des droits de l’homme se voit accorder une importance croissante, tout au moins dans la doctrine. La jurisprudence de la Cour constitutionnelle, très protectrice de ces droits, est de plus en plus souvent considérée comme une des composantes essentielles du droit constitutionnel[35] (alors même qu’un grand nombre de juristes russes se montrent encore réticents à voir dans la jurisprudence une source du droit)[36]. Ensuite, la notion d’intérêt général ou plutôt son équivalent, celle d’intérêt public (publičnyj interes) est, comme on l’a vu, de plus en plus utilisée pour fixer un cadre à l’action de l’administration.
Il ressort de cette étude que le droit public russe, qui a été « redécouvert » quelque temps après l’abandon du système soviétique, tend à s’affirmer et à renforcer sa spécificité par rapport au droit privé, grâce notamment à l’emprunt aux systèmes juridiques occidentaux de concepts utilisant l’adjectif « public ». Ce faisant, il se présente non plus seulement comme au service de la puissance étatique mais aussi, de façon croissante, comme tourné vers la défense de l’intérêt général. Il y a là sinon un renouveau de la conception du droit public en Russie, tout au moins une nette inflexion de celle-ci.
Précisions
Manuscrit clos en septembre 2006.
Notes
[1] Voir notamment la définition proposée par le dictionnaire de S. I. Ožegov et N. Û. Švedova (qui est proche et reprend ces deux grands sens), Tolkovyj slovar’ russkogo âzyka, Moscou, izd. âz’, 1996.
[2] Dans ce deuxième sens, l’adjectif « publičnyj » est même considéré comme vieilli. Voir op. cit.
[3] Voir Gazier (A.), Talapina (È.V.), « Publičnoe pravo Francii et Rossii : peresečeniâ i paralleli » (Le droit public en France et en Russie : croisements et parallèles), Pravovedenie, n°3, 2003, pp. 41-43.
[4] Voir Rossijskaâ gazeta 19 avril 2002, p.4, 27 mai 2004, p.4, 26 avril 2005, p. 3.
[5] On rappellera brièvement les critères de cette distinction (qui demeurent très discutés, notamment par la doctrine française). Ils sont principalement de trois sortes : les premiers sont relatifs à une différence d’objet (le droit privé régit les rapports entre particuliers, le droit public régit l’organisation et le fonctionnement de l’Etat et des collectivités publiques et leurs relations avec les particuliers), les seconds portent sur une différence de finalité (le droit public vise à satisfaire l’intérêt général, le droit privé assure prioritairement la sauvegarde d’intérêts individuels), les troisièmes concernent une différence de méthode (le droit public est essentiellement impératif, le droit privé repose sur l’autonomie de la volonté et l’égalité).
[6] Voir notamment Tihomirov (Û.A.), Publičnoe pravo (droit public), izd. Bek, Moscou, 1995, pp. 2-9 ; Gazier (A.), Talapina (È.V.), loc. cit., p. 37-38.
[7] Cette phrase est notamment citée et commentée par M.N. Marčenko, voir : Teoria gosudarstva i prava (Théorie de l’Etat et du droit), izd. « Ûridičeskaâ literatura », Moscou, 1996, p. 328.
[8] On peut citer, à cet égard, un arrêt de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie du 17 décembre 1996 qui se fonde sur cette distinction pour estimer conformes à la Constitution de 1993 les modalités du recouvrement de l’impôt (Sobranie zakonodatel’stva Rossijskoj Federacii, SzRF, 1997, n°1, art. 197).
[9] Voir, à titre d’exemples, Kašanina (T.V.), Kašanin (A.V.), Osnovy rossijskogo prava (Les bases du droit russe), izd. INFRA-M-NORMA, Moscou, 1996, pp. 73-78 ; Klimenko (S.V.), Čičerin (A.L.), Osnovy gosudarstva i prava (Les bases de l’Etat et du droit), izd. Zercalo, Moscou, 1997, pp. 83-88 ; Kutafin (O.E.), (ruk.), Osnovy gosudarstva i prava (Les bases de l’Etat et du droit), izd. Ûrist, Moscou, 1997, pp. 29-31.
[10] Voir, à titre d’exemples, Lazarev (V.V.), (ruk.), Obŝaâ teoriâ prava i gosudarstva (Théorie générale du droit et de l’Etat), izd. Ûrist, Moscou, 1999, pp. 216-219 ; Babaev (V.K.), Baranov (V.M.), Teoriâ prava i gosudarstva v shemah i opredeleniâh (Théorie du droit et de l’Etat en schémas et définitions), izd. Ûrist″, Moscou, 2001, pp. 103-105 ; Muhaev (R.T.), Teoriâ gosudarstva i prava (Théorie de l’Etat et du droit), izd. PRIOR, Moscou, 2001, pp. 342-343. On observera que les classifications qui figurent dans ces ouvrages, à la différence de la plupart de celles qui émanent des juristes français contemporains, placent le droit pénal parmi les branches du droit public.
[11] Voir notamment, Alekseev (S.S.), Gosudarstvo i pravo (L’Etat et le droit), izd. « Ûridičeskaâ literatura », Moscou, 1996, p. 59-61.
[12] Tihomirov (Û.A.), op. cit.
[13] Certes, la troisième partie du Code civil a mis nettement plus de temps à être adoptée puisqu’elle date de 2001 mais elle concerne des domaines (les successions et le droit international privé) plus spécifiques que les deux premières.
[14] Notamment la loi organique sur le gouvernement date du 17 décembre 1997 et la loi sur les principes d’organisation des organes législatifs et exécutifs des sujets de la Fédération, du 6 octobre 1999.
[15] Voir notamment Talapina È.V., Tihomirov Û.A., Publičnye funkcii v èkonomike (Les fonctions publiques dans l’économie), Pravo i èkonomika, n°2, 2002, pp. 4-5 ; Tihomirov (Û.A.), Česnokova (M.D.), Soveršenstvovanie organizacii upravleniâ i okazaniâ publičnyh uslug (Le perfectionnement de l’organisation de la gestion et de la fourniture de services publics), Žurnal rossijskogo prava, n°3, 2005, pp. 20-37.
[16] Voir notamment la loi « Sur la communication postale » du 17 juillet 1999, SzFR, 1999, n°29, art. 3697.
[17] Voir notamment les modifications introduites par une loi du 22 août 2004 à la loi du 2 août 1995 « Sur l’assistance sociale aux personnes âgées et aux invalides » et à celle du 17 juillet 1999 « Sur l’aide sociale de l’Etat », SzRF, 2004, n°35, art. 3607 (pp. 7749-7752 ; 7782-7787).
[18] Voir notamment le décret du 20 mai 2004 « A propos de la structure des organes fédéraux du pouvoir exécutif », SzRF, 2004, n°21, art. 2023.
[19] Voir l’adresse de Vladimir Poutine prononcée devant l’Assemblée fédérale en avril 2002, loc. cit.
[20] Voir notamment Čirkin V.E., Ûridičeskoe lico publičnogo prava (La personne morale de droit public), Žurnal rossijskogo prava, n°5, 2005, p. 16-26 ; Neobhodimo li ponâtie ûridičeskogo lica publičnogo prava ? (La notion de personne morale de droit public est-elle indispensable ?), Gosudarstvo i pravo, n°5, mai 2006, pp. 22-26.
[21] Voir notamment Pâtkov (D.V.), Učastie Rossijskoj Federacii, sub″ektov Federacii i municipal’nyh obrazovanij v graždanskih pravootnošeniâh na primere razgraničeniâ publičnoj sobstvennosti (La participation de la Fédération de Russie, des sujets de la Fédération et des formations municipales aux relations civiles, à partir de l’exemple de la délimitation de la propriété publique), izd. Ûridičeskij centr Press, Saint Pétersbourg, 2003. Voir aussi le compte rendu de l’article de G.V. Andreeva sur la conception de la propriété publique (publié dans le n°6, 2004 de la revue Konstitucionnoe i municipal’noe pravo), adresse : www.consultant.ru/review/xm2005-05-18.html. On peut encore citer un auteur qui prône la reconnaissance de « fonds publics » : Nečaj (A.A.), Publičnye fondy kak kategoriâ sovremennogo finansovogo prava (Les fonds publics en tant que catégorie du droit financier contemporain), Žurnal rossijskogo prava, n°11, 2004, p. 66-72.
[22] Il convient de se référer ici à la traduction officielle faite en vue de la ratification de la Charte par la Fédération de Russie : aux articles 3 et 4, les expressions « affaires publiques » et « responsabilités publiques » sont traduites par les expressions « publičnye dela » et « publičnye polnomočiâ » (voir http://conventions.coe.int/Treaty/rus/treaties/html/122.htm). Dans d’autres traductions, on trouve, en revanche, « gosudarstvennyj » (étatique) à la place de « publičnyj », ce qui donne un sens bien différent à ces notions !
[23] A notre connaissance, le premier manuel de droit municipal date de 1994 (V.I. Fadeev, Municipal’noe pravo Rossii (Le droit municipal de la Russie), izd. Ûrist, Moscou). Depuis lors, les manuels se sont multipliés.
[24] Voir l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 15 janvier 1998 « Sur l’examen de la constitutionnalité des articles 80,92, 93 et 94 de la constitution de la république des Komis et de l’article 31 de la loi de la république des Komis « Sur les organes du pouvoir exécutif dans la république des Komis » », SzRF, 1998, n°4, art. 532.
[25] Voir notamment Gazier (A.), La réforme de la justice en Russie. La reprise d’un vaste « chantier », Le Courrier des pays de l’Est, n°1028, septembre 2002, p. 5-8.
[26] Voir la sous-partie III de la deuxième partie du Code procédure civile en date du 14 novembre 2002 et la troisième partie du Code de la procédure devant les tribunaux d’arbitrage en date du 24 juillet 2002.
[27] Voir, sur cette réforme, Gazier (A.), La réforme de l’administration fédérale en Russie : simple réaménagement ou transformation en profondeur ?, Revue française d’administration publique, n° 115, 2005, pp. 421-434.
[28] Voir Talapina (È.V.), « O publičnom èkonomičeskom prave » (« A propos du droit public économique »), Žurnal rossijskogo prava, n°7, 2004, p. 85-98.
[29] Les juristes russes sont peu nombreux à critiquer le classement des organes des sujets de la Fédération parmi les organes dits du « pouvoir d’Etat ». On peut citer cependant l’opinion critique de V.E. Čirkin (O publičnoj vlasti. Postanovka problemy (A propos du pouvoir public. Position du problème), Gosudarstvo i pravo, n°10, 2003, p. 9).
[30] Voir, à titre d’exemple, Tereŝenko (L.K.), Uslugi : gosudarstvennye, publičnye, social’nye (Services : étatiques, publics, sociaux), Žurnal rossijskogo prava, n°10, 2004, p. 15-22.
[31] Ce projet de loi a été adopté en première lecture par la Douma d’Etat le 22 novembre 2000.
[32] Voir, à titre d’exemples, Alehin (A.P.), Karmolitskij (A.A.), Kozlov (Û.M.), Administrativnoe pravo Rossijskoj Federacii (Le droit administratif de la Fédération de Russie), izd. Zercalo, Moscou, 3ème éd., 2001, pp. 398-465 ; Ovsianko (D.M.), Administrativnoe pravo (Droit administratif), izd. Ûrist, Moscou, 3ème éd., 2000, p. 231-345.
[33] Voir notamment Bahrah (D.N.), Rossinskij (B.V.), Starilov (Û.N.), Administrativnoe pravo (Droit administratif), Izd. Norma, Moscou, 2ème éd., 2005.
[34] Voir Tihomirov (Û.A.), Administrativnoe pravo i process (Droit administratif et procédure), izd. Tihomirov (M.Û.), Moscou, 2ème éd. 2005, p. 503-592.
[35] Elle est ainsi largement présente dans la troisième édition du manuel de droit constitutionnel de Marat Baglaj, (Konstitucionnoe pravo Rossïskoj Federacii (Droit constitutionnel de la Fédération de Russie), izd. NORMA, 2001) alors qu’elle était quasiment absente de la première, qui date de 1998.
[36] Voir notamment Sudebnaâ praktika kak istočnik prava (La jurisprudence en tant que source du droit), izd. Ûrist, Moscou, 2000.
Pour citer cet article
Anne Gazier, « La redécouverte du droit public par le droit russe contemporain et l'importation de concepts qui lui sont liés », in Sylvie Martin (dir.) Circulation des concepts entre Occident et Russie, [en ligne], Lyon, ENS LSH, mis en ligne le 10 décembre 2008. URL : http://institut-est-ouest.ens-lsh.fr/spip.php?article144
